Abordar la realidad política desde el análisis de políticas públicas no sólo trata de elecciones, instituciones o burocracia, también abarca modelos de toma de decisiones, de análisis de actores involucrados o interesados (stakeholders), de interacciones sociales, o movilización de recursos disponibles, estos elementos constituyen el output del sistema político que son reflejados en la vida cotidiana de los ciudadanos y las ciudadanas, y que sin duda produce impactos en la vida pública.
La utilidad del análisis de políticas públicas, en primer lugar, se centra en ofrecer herramientas conceptuales que apoyen los procesos de decisión pública, para en origen, discernir que problemas pueden ser catalogados como problemas públicos, para luego comprender la dinámica de la conformación de la agenda de gobierno, y así proceder a formular estrategias que mitiguen estas problemáticas, aunado a esto, el análisis de políticas públicas tiene una utilidad pragmática, aporta conocimientos a aquellas personas que participan en los procesos de diseño e implementación de políticas públicas, sin embargo, sería ingenuo pensar que las políticas públicas se elaboran sistemáticamente en un entorno controlado, pero son sus grupos de teorías, sus modelos y sus enfoques los que nos asisten para avanzar y hacen funcionar a las administraciones públicas, cada enfoque producto de su propio momento histórico y con sus propios aportes teóricos multidisciplinarios.
El objetivo de este artículo es describir los enfoques clásicos para el análisis de políticas públicas: El enfoque secuencial y el enfoque racional, que nos servirán como introducción al estudio de políticas públicas.
El origen del estudio de las políticas públicas
Antes de que las políticas públicas, su análisis, su diseño, implementación y evaluación se convirtieran en una rama específica y cada vez más desarrollada de la ciencia política, ya muchos trabajos se habían interesado por la acción pública y precursores de la administración pública estadounidense como Oimock, Felix Nigro y Sharkansky, entre otros, ya adelantaban conceptos posteriormente retomados por el estudio de políticas públicas, sin embargo, podríamos decir que el propio momento histórico (1926) enfocó los estudios de lo público al procedimiento gubernamental y su “relación con los derechos de los particulares”( Willoughby, 1927:10)
En las décadas posteriores autores como: Leonardo White en su obra Public Administration colocaron a la Administración Pública en las enciclopedias, además autores como Beard, Steane y Wengert dieron especial importancia a el sector gubernamental.
Luego de la Segunda Guerra Mundial, surge el modelo del Estado de Bienestar encargado de la redistribución de los ingresos, resultado de lo cual la institución estatal llega a su apogeo y parece emerger una nueva forma de ciudadanía. El cambio en la relación entre el gobierno y la administración se dio después de la década de 1950, donde se trataba de buscar herramientas en las ciencias sociales que lograrán un Buen Gobierno “Desde esta perspectiva la cuestión que se plantea es la siguiente: ¿Cómo producir políticas eficaces, que correspondan y hagan realidad los objetivos propuestos, de la manera más eficiente posible?” (Hernández, 1999:3) El enfrentamiento del Estado a problemas más complejos y el creciente interés a los enfoques de toma de decisiones, lo que Dror ha llamado las “Disciplinas de decisiones de dirección” (1971: 3)
Enfoque secuencial
El modelo secuencial en las políticas públicas se elaboró en la décadas de 1960 y 1970 partiendo de las directrices de Lemer y Harold Lasswell y de lo que llamó Ciencias de las políticas en la democracia, esta corriente surgió de los desafíos institucionales del gobierno de Estados Unidos como por la existencia de la investigación de operaciones, en un modelo lo suficientemente determinado para diferenciar de formas más concretas de la triparte del poder del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) para Lasswell estas diferenciaciones debían ser un apoyo de utilidad para el estudio, evitando en todo momento usarlas como dogmas en el que hacer político, en aquellos trabajos pioneros Lasswell identificó siete etapas: a) Inteligencia, b) Promoción o Recomendación, c) Prescripción, d) Invocación, e) Aplicación, f) Impacto, y G) Evaluación. (Lasswell, 1953:93)
Además, Lasswell, expuso que la ciencia dedicada a las políticas públicas tiene dos aplicaciones:
El conocimiento del proceso es identificar la trayectoria de una decisión, de un grupo de decisiones. Se mira como un observador externo que observa una política pública (total o parcial).
La generación de conocimiento en el proceso, por su parte, implica la tarea de incorporar los datos que arrojan los análisis en el proceso de deliberación y decisión de la política, con el propósito de mejorar la decisión pública.
Escuela de Políticas Públicas de Lasswell
En la primera década de 1980 comenzaron a surgir diferentes perspectivas que partían del primer modelo de Lasswell, entre esos trabajos destacan los de : Jones (1970), Rose (1973), Brewer (1974), Anderson (1975), May y Wildavsky (1978) y Jenkins (1978).
Brewer y de Leon (1983), Hogwood y Gunn (1984) diseñaron un modelo que delimito las líneas de investigación, además que centro el análisis de la política pública únicamente en una etapa específica dependiendo las preguntas aun iniciales en el campo de políticas públicas, los técnicos involucrados y la información requerida. De acuerdo con Jones uno de los primeros autores en ampliar el modelo de Laswell es posible identificar cinco etapas en el proceso de las políticas:
“1) La identificación del problema que reclama la atención del gobierno.
2) La formulación de la política, que abarca la construcción de alternativas de políticas y la selección de un curso de acción.
3) La legitimación de la política o curso de acción elegido, esto comprende la argumentación, evidencias, símbolos y fundamentos que están detrás de la política pública elegida.
4) La aplicación, que refiere al proceso de administración o gestión de la política y que supone la conversión de los insumos puestos a disposición en productos o resultados consistentes con las metas establecidas en el estatuto de la política pública.
- e) La evaluación, que supone la medición de los resultados o consecuencias que la política produce sobre el contexto, los comportamientos de los actores, sus percepciones y, en especial, sobre el problema atendido.” (Rodríguez, 2021: 66)
Uno de los principales críticos de este modelo es Lindblom, quien sugiere que el proceso estructurado de las políticas públicas no es ideal para llevarlo a la aplicación puesto que este proceso es afectado por variantes constantes en la realidad, Jones responde que intentar llevar un modelo comprensivo a las políticas públicas es imposible debido a que nunca se llegaría a la comprensión absoluta de los problemas públicos pues contamos con información limitada de la realidad, además, se reconoce a Jones como el introductor de la influencia que tiene la opinión pública en la formulación de la agenda, una sociedad específica puntualizó los problemas públicos de acuerdo a su preferencia.
Cabe resaltar en este apartado la influencia de la obra Administrative Behavior (1976) de Herbert Simon “La tesis central de Simon como fundamento de la teoría de la racionalidad limitada, parte de la convicción de que la acción consciente del ser humano está restringida debido a limitaciones sociopolíticas, económicas y culturales externas y limitaciones cognitivas internas” (Sent, 2005: 31) Simon postula que ningún individuo tiene total certeza de los actores involucrados, ni de todas las opciones o escenarios posibles, además de que la conciencia (acción de los individuos y toma de decisiones dentro de las políticas públicas) está influenciada por el ambiente político, económico, y social de la temporalidad donde vive, en otro momento, con enfoques recientes, Lindblom retomara la racionalidad como racionalidad incremental.
Otra corriente teórica de suma importancia en el modelo secuencial de las políticas públicas es el estructural funcionalista, modelo que adopta una visión organicista de la sociedad, donde se diferencia a el organismo de la sociedad con sus órganos en una relación de necesidad, Parson fue el autor que llevó esta tesis a un modelo donde define tres sistemas: Cultural, social y personalidad; donde el sistema será estable en tanto satisfaga sus necesidades, entonces, una sociedad sobrevivirá en tanto se adapte y tome valores universales, sin embargo, se ha tomado como abstracto este modelo, aunque hay autores como Merton que tratan de llevarlo a la práctica.
Enfoque racional
El modelo de la elección racional considera “la política pública bajo el ángulo de un problema de acción colectiva, utiliza el individualismo metodológico y la modelización como medio de análisis y para la interpretación; Se apoya en algunas nociones claves como bien colectivo, juego estratégico y en diferentes conceptos de equilibrio, de solución y de óptimo” (Roth, 2008: 6). Este enfoque reposa en la epistemología neopositivista y en teorías de la elección racional, siendo la corriente influyente en el análisis de políticas públicas que es adoptada por dependencias gubernamentales al ser quiénes participan en el proceso de la toma de decisiones.
De acuerdo con Forester (1984) citado en (Alejandro M. Estévez, 2009) el problema debe estar definido para así seleccionar alternativas ad hoc a los recursos y contextos, considerando la información con la que se cuenta e información misma de las preferencias sociales siendo entendida por los actores para su solución y/o respuesta siguiendo sus intereses, además de considerar los recursos presentes.
En este sentido, el modelo racional considera que el comportamiento de los actores se caracteriza por la maximización de sus utilidades, los actores son seres racionales y actúan de forma independiente de otros actores, Durán (2017) sostiene que la influencia del conductismo en la ciencia política permitió la incorporación de instrumentos científicos que derivaron en la preeminencia de dos enfoques como la teoría de sistemas y la teoría de la elección racional.
El enfoque racional tiene dos fuentes: por un lado, la racionalidad económica surgida desde la teoría económica; y la racionalidad burocrática que tiene su origen en las teorías sociológicas. Los autores que han realizado aportes desde la racionalidad burocrática son Simon (1959), Cohen, March y Olsen (1972), Lindblom (1977), Cyert y March (1965)
De acuerdo con Durán (2017), el modelo racional sostiene que los individuos tienen suficiente información sobre cómo adoptar decisiones de la misma manera que lo hacen los partidos, las élites y los gobiernos. En consecuencia, las personas serán capaces de seleccionar la información para adoptar un curso de acción racional y decidir en base a los costos y beneficios asociados a cada una de las opciones.
Una crítica que se hace al modelo racional tiene que ver con que se considera que simplifica la interpretación de la realidad social a nivel del individuo, por ello, evidencia limitaciones para analizar la política pública debido a que las consideraciones del proceso se encuentran mediatizadas por las burocracias, las organizaciones intermedias, los políticos, entre otros.
Otra crítica al modelo es que la racionalidad no explica que los individuos tienen su proceso decisorio dentro de instituciones donde se desarrollan, las directrices de estas instituciones y en general la influencia del ambiente organizacional, esto dará pauta a una segunda ola de enfoques integracionista como el neo institucionalismo.
Para Durán (2017) este modelo no da cuenta de los resultados de las acciones de los actores que a veces adoptan decisiones que no necesariamente llevan a maximizar sus utilidades. No siempre optan por el interés propio, incluso pueden actuar por altruismo o llevados por sus emociones lo que deja de ser racional.
Comentario Final
Estos dos modelos tienen grandes ventajas conceptuales, en primer lugar permiten diferenciar cada fase de las políticas públicas como un primer esfuerzo histórico que pudo focalizar las decisiones políticas en los procesos antes que las instituciones y en la ley. Una limitación muy importante es la preinscripción en colocar la evaluación al final del proceso y considerar a la implementación como una fase post decisional, lo que significa que si surgen errores se tratan de errores técnicos antes que de toma de decisiones o la actividad de actores, no se puede hablar de la implementación como una máquina, no hay implementación neutral en las políticas públicas.
Más allá de ser enfoques únicamente para quienes se forman en administración pública, estos enfoques tienen una utilidad pedagógica para quienes pretenden ser tomadores de decisiones en el ámbito gubernamental, sin perder de vista que se tratan de enfoques clásicos.
Por último, el enfoque racional y secuencial son el sustento de una amplia gama de perspectivas, experiencias y casos de éxito, como el enfoque neo corporativista de Schmitter, el neo institucional de March y Olson, el enfoque incrementalista definido por Jhonson y Speed, el enfoque pluralista de Dahl y Lindblom, entre otros.
Fuentes:
Cadenas, H. (2016). La función del funcionalismo: Una exploración conceptual. Sociologías, 18(41) Pág:196.
Dror, Y. (1971) Ventures in Policy sciences concepts and applications. New York. Elsevier. Pág. 10
Durán, A.L.(2017). Principales enfoques del análisis de políticas públicas que tienen una variable explicativa predominante. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Centro de Investigación Sobre Educación Superior CIES – USS; Santiago.
Hernández G. (1999) EL Análisis de las Políticas Públicas: Una disciplina incipiente en Colombia, Revista de Estudios Sociales, Publicado el 28 febrero 2019, consultado el 15 marzo 2022. Disponible en: http://journals.openedition.org/revestudsoc/30489
Lasswell, Harold D. (1953) The decision process Politics and Social Life; an introduction to political behavior, Ed. Houghton Mibblin Company, USA. Pág. 93.
Rodríguez-Edeza, M. Á. (2021) Modelo general para la creación de las políticas públicas. In Forum. Revista Departamento de Ciencia Política No. 19. Pág. 66.
Roth, A. (2008). Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas públicas: ¿de la razón científica al arte retórico? Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, Pág. 67.
Sent, E-M. (2005), Simplifying Herbert Simon, History of Political Economy, vol. 37, núm. 2. Pág. 31.
Willoughby, W. (1927) Principies of public administration Pág. 10
